惠州環評之《建設項目環境保護管理條例》修訂要點 刪除環評機構資質相關條款，不等于取消環評資質
2017年8月1日，中國政府網公布新修訂的《建設項目環境保護管理條例》全文，今日陽光時代律師事務所環境業務部律師詳細解讀其中的修訂要點，結合《環境保護法》《環境影響評價法》等規定提示建設項目環境保護管理過程中的法律風險。小編第一時間和大家分享，歡迎討論和交流。
《建設項目環境保護管理條例》自1998年頒布施行以來，與之有關的一系列法律法規如《環境保護法》《環境影響評價法》中關于建設項目環境保護管理的內容已陸續修改或調整。2017年7月16日，國務院以第682號令公布《國務院關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》，該決定自2017年10月1日起施行。新修訂的《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱《條例》），在銜接《環境影響評價法》《環境保護法》的規定之外，對原條例內容進行了大幅度的修訂，包括進一步簡化建設項目環境保護審批事項和流程、加強事中事后監管、減輕企業負擔等。其中諸多要點值得關注，比如明確、取消環保設施驗收審批、明確環評文件審查重點、明確不予批準環評文件的具體情形、提高罰款額度等等。但仍有一些問題有待進一步明確和規定，比如如何與排污許可證銜接，項目建設過程中是否開展環境影響后評價等。
一、刪除環評機構資質相關條款，不等于取消環評資質 惠州環評
新修訂的《條例》刪除了有關“接受委托為建設項目環境影響評價提供技術服務的機構”（以下簡稱“環評機構”）資質的規定。這并非意味著在建設項目管理中取消了對環評機構資質的要求，雖然有消息稱環評資質管理將下放到協會，但在《環境影響評價法》未作修改前，從事環評業務仍應依法取得環評資質。
《環境影響評價法》（2016修正）第十九條已經規定了環評機構應當經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后，頒發資質證書，按照資質證書規定的分級和評價范圍，從事環境影響評價服務，并對評價結論負責。2015年11月1日起施行的《建設項目環境影響評價資質管理辦法》已根據《環境保護法》《環境影響評價法》和《行政許可法》等有關法律法規，詳細規定了環評機構的資質要求，比如“資質等級為甲級的環評機構，其評價范圍應當至少包含一個環境影響報告書甲級類別”。
二、銜接《環境影響評價法》規定，簡化、細化建設項目環評管理
1.將環境影響登記表審批改為備案
《環境影響評價法》（2016修正）第二十二條第一款規定：“建設項目的環境影響報告書、報告表，由建設單位按照國務院的規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批”；第四款規定：“國家對環境影響登記表實行備案管理”。
《條例》第九條第四款明確“依法應當填報環境影響登記表的建設項目，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定將環境影響登記表報建設項目所在地縣級環境保護行政主管部門備案”，并在第十條、第十一條、第十二條中刪除了原條例中關于環境影響登記表審批的要求。
但值得關注的是，《條例》第二十一條規定了建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，依照《環境影響評價法》的規定處罰，即“由縣級以上環境保護主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款”。環境影響登記表備案應當遵循《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》的規定，比如該辦法第九條“建設單位應當在建設項目建成并投入生產運營前，登錄網上備案系統，在網上備案系統注冊真實信息，在線填報并提交建設項目環境影響登記表”；又比如該辦法第二十條中“建設單位擅自降低環境影響評價等級，填報環境影響登記表并辦理備案手續，經查證屬實的，縣級環境保護主管部門認定建設單位已經取得的備案無效，向社會公布”并按照未批先建或未驗先投依據《環境保護法》和《環境影響評價法》的相關規定處理。
2.環評審批不再作為項目核準的前置條件
將環境影響登記表由審批制改為備案制，將環境影響報告書、報告表的報批時間由可行性研究階段調整為開工建設前，環境影響評價審批與投資審批的關系由前置“串聯”改為“并聯”。
《環境影響評價法》（2016修正）明確環評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件，將環評審批與可行性研究報告審批或項目核準同時進行，但仍須在開工前完成?！稐l例》刪除了原“建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；但是，鐵路、交通等建設項目，經有審批權的環境保護行政主管部門同意，可以在初步設計完成前報批環境影響報告書或者環境影響報告表”等規定。在《條例》第九條明確建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批，未依法報經其審查或審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。
3.不再將行業預審、水土保持方案等審批作為環評審批的前置條件
為進一步簡政放權、優化審批流程，《條例》不再將行業預審、水行政主管部門對水土保持方案的審批等作為環境影響評價的前置審批程序，并將環境影響評價和工商登記脫鉤。
新修訂的《條例》銜接《環境影響評價法》（2016修正）的規定，刪除了原《條例》中“建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表，由建設單位報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目有行業主管部門的，其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審后，報有審批權的環境保護行政主管部門審批”、“按照國家有關規定，不需要進行可行性研究的建設項目，建設單位應當在建設項目開工前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；其中，需要辦理營業執照的，建設單位應當在辦理營業執照前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表”、“涉及水土保持的建設項目，還必須有經水行政主管部門審查同意的水土保持方案”等規定。
4.明確建設項目環評分類名錄應廣泛征求意見
《條例》第七條第二款規定：“建設項目環境影響評價分類管理名錄，由國務院環境保護行政主管部門在組織專家進行論證和征求有關部門、行業協會、企事業單位、公眾等意見的基礎上制定并公布?！?br />
5.明確建設項目環評文件審查重點
《條例》第九條第二款明確“環境保護行政主管部門審批環境影響報告書、環境影響報告表，應當重點審查建設項目的環境可行性、環境影響分析預測評估的可靠性、環境保護措施的有效性、環境影響評價結論的科學性等”。
6.減輕建設單位負擔，明確技術評估費用由政府買單
《條例》第十二條第三款明確審核、審批建設環評文件及備案環境影響登記表不得收取任何費用的規定?！稐l例》第九條第三款還明確“環境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表進行技術評估，并承擔相應費用；技術機構應當對其提出的技術評估意見負責，不得向建設單位、從事環境影響評價工作的單位收取任何費用?！辈⑶?strong>《條例》第二十四條規定：“違反本條例規定，技術機構向建設單位、從事環境影響評價工作的單位收取費用的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令退還所收費用，處所收費用1倍以上3倍以下的罰款?！贝送?，依據《條例》第九條第五款的規定，明確環保主管部門應當開展環評文件網上審批、備案和信息公開，如此推進政務電子化、信息化，減輕建設單位的走流程成本和壓力。
7.明確環保部門應當不予批準環評文件的具體情形
《條例》第十一條規定：“建設項目有下列情形之一的，環境保護行政主管部門應當對環境影響報告書、環境影響報告表作出不予批準的決定：
（一）建設項目類型及其選址、布局、規模等不符合環境保護法律法規和相關法定規劃；
（二）所在區域環境質量未達到國家或者地方環境質量標準，且建設項目擬采取的改善措施不能滿足區域環境質量改善目標管理要求；
（三）建設項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達到國家和地方排放標準，或者未采取必要措施預防和控制生態破壞；
（四）改建、擴建和技術改造項目，未針對項目原有環境污染和生態破壞提出有效防治措施；
（五）建設項目的環境影響報告書、環境影響報告表的基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環境影響評價結論不明確、不合理?！?br />
8.取消試生產的規定
此次修訂刪除了原《條例》第十九條、第二十條、第二十六條和第二十七條等關于建設項目試生產的規定。此后，建設單位在建設項目試生產階段應當按照正式投入生產的標準嚴格落實環境保護措施，遵守環境保護規定。但在實務中，部分建設項目必須經過調試、試生產才能進行建設項目竣工及環保設施驗收，對此類情形如何進行管理又成了新的難題。
三、取消環保設施驗收審批，加強事中事后管理，強化“三同時”監管 惠州環保公司
《條例》第十六條第二款規定：“建設單位應當將環境保護設施建設納入施工合同，保證環境保護設施建設進度和資金，并在項目建設過程中同時組織實施環境影響報告書、環境影響報告表及其審批部門審批決定中提出的環境保護對策措施?！?/span>
需要注意的是，原《條例》第十七條規定：“建設項目的初步設計，應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，并依據經批準的建設項目環境影響報告書或者環境影響報告表，在環境保護篇章中落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算”，而修訂后《條例》在十六條第一款中刪去了上述“并依據經批準的建設項目環境影響報告書或者環境影響報告表”的規定，可見即使是備案環境影響登記表的建設項目，其初步設計亦應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算。
2.取消環保設施驗收審批，由建設單位自行組織驗收并公開驗收報告
原《條例》第二十條第一款規定：“建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收?！毙抻喓?/span>《條例》第十七條第一款明確“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。”可見，今后建設單位自行組織環保設施驗收，編制環境影響登記表的建設項目不需要對配套建設的環境保護設施進行驗收。
為預防建設單位弄虛作假，《條例》第十七條第二款明確“建設單位在環境保護設施驗收過程中，應當如實查驗、監測、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況，不得弄虛作假”，在第三款明確“除按照國家規定需要保密的情形外，建設單位應當依法向社會公開驗收報告?！敝档藐P注的是，取消環保設施驗收審批不代表建設單位可以不進行驗收工作。依據《條例》第二十三條的規定，“需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用的，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”、“建設單位未依法向社會公開環境保護設施驗收報告的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告”。
因此，建設單位應當自覺做好配套環保設施的驗收工作，不得弄虛作假，否則建設單位將面臨高額的罰款，其直接負責的主管人員和其他責任人員亦將被處以罰款。建設單位應當依法向社會公開驗收報告，否則也將被處以罰款。
3.明確環境影響后評價，加強事后監管
《環境影響評價法》（2016修正）中雖然規定了建設單位環境影響后評價的義務，但未設置相應的罰則。此次修訂后，依據《條例》第二十二條第一款的規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目投入生產或者使用后若未依據國家規定開展環境影響后評價的，由建設項目所在地縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；逾期不改正的，處20萬元以上100萬元以下的罰款。可預見，環境影響后評價制度在今后環境管理中將發揮更為重要的作用。
4.強化建設項目環保監督檢查，公開違法者名單
《條例》第二十條第一款明確規定：“環境保護行政主管部門應當對建設項目環境保護設施設計、施工、驗收、投入生產或者使用情況，以及有關環境影響評價文件確定的其他環境保護措施的落實情況，進行監督檢查?！?/span>
此外，依據《條例》第二十條第二款的規定，“環境保護行政主管部門應當將建設項目有關環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公開違法者名單”。
四、統一執法機關，加大違法行為處罰力度
值得注意的是，原《條例》中處罰機關通常為“負責審批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門，此次修訂后處罰機關為“建設項目所在地縣級以上環境保護行政主管部門”，如此批管分離，有利于充分發揮地方環保部門的職能優勢，落實建設項目日常的環境監管。更重要的是，《條例》加大對建設單位的處罰力度，倒逼企業依法依規做好建設項目環境保護工作。
具體處罰調整幅度，如下表所示：
五、仍有一些問題待明確
1.項目建設過程中是否應當開展環境影響后評價？
《環境影響評價法》（2016修正）第二十七條規定：“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響的后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響的后評價，采取改進措施?！?016年1月1日起施行的《建設項目環境影響后評價管理辦法》（試行）第二條規定：“所稱環境影響后評價，是指編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后，對其實際產生的環境影響以及污染防治、生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價，并提出補救方案或者改進措施，提高環境影響評價有效性的方法與制度?！?br />
而依據修訂后的《條例》第十九條第二款的規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目“投入生產或者使用后，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定開展環境影響后評價”。此處未明確項目建設過程中是否應當開展環境影響后評價。
2.建設項目環境管理如何與排污許可證銜接？
依據關于公開征求《排污許可管理辦法（征求意見稿）》意見的通知（環辦規財函﹝2017﹞1135號），該征求意見稿中明確“固定污染源排污許可分類管理名錄規定的時限前已經建成并產生實際排污行為的排污單位，應在省級環境保護主管部門公告的期限內申請并取得排污許可證。名錄規定的時限后建成的排污單位，應在產生實際排污行為之前申請并領取排污許可證。”然而，建設項目環境管理與排污許可制度如何具體銜接，比如建設項目何時申請排污許可證、建設項目發生變動時排污許可證如何變更等，相關法律法規仍未作出具體規定。
